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为深化本市生态环境领域包容审慎监管，不断优化营商环境，促进经济高质量发展，持续提升生态环境保护执法规范化、精细化水平，上海市生态环境局对《生态环境轻微违法违规行为免罚清单（2020年版）》（以下简称《2020版清单》）进行修订，形成《上海市生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》（以下简称《2025版清单》），现将有关情况说明如下：
一、修订背景
一是上位法关于不予处罚的规定已调整。《中华人民共和国行政处罚法》（2021年1月22日修订）和《生态环境行政处罚办法》（2023年5月8日公布）均对不予处罚的规定进行了补充完善，并增加了首违不罚和无主观过错不予处罚的适用情形。
二是规范生态环境执法、助力优化营商环境的必然要求。2025年1月市政府办公厅印发《上海市聚焦提升企业感受 持续打造国际一流营商环境行动方案》，明确提出深入探索包容审慎监管，打造国际一流营商环境的要求。同月，生态环境部印发《关于进一步规范生态环境执法 助力优化营商环境的意见》，明确提出要强化“事前积极预防、事中审慎考量、事后引导整改”全过程执法服务，对轻微违法企业依法实施不予处罚，给予适度容错空间。
三是市级层面对依法推行不予处罚工作制定了统一要求。2022年8月，市法治政府办公室印发《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》（沪法治政府办〔2022〕9号）（以下简称《指导意见》），明确了全市推行依法不予处罚工作目标以及各市级行政机关制定不予处罚清单的工作规范。
四是区域生态环境执法一体化协同的实践需求。2023年沪苏浙皖联合印发了《长江三角洲区域生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》（以下简称《长三角清单》），吸纳了《2020版清单》一部分不予处罚情形，形成了部分不予处罚规定同时存在于2份局行政规范性文件的情况。
此外，《2020版清单》实施以来，全市生态环境综合执法机构在执法实践中也发现了一些问题。如，部分条款的界定不够清晰，一些新出现的轻微违法行为未被纳入清单等。因此对《2020版清单》进行修订，根据上位法规定和规范行政执法、优化营商环境要求，进一步强化行政处罚的教育功能，为市场主体特别是中小微企业创造更加公平的生产经营环境，以高水平执法促进高质量发展，营造推动自觉守法的良好氛围。
二、主要原则
根据调研情况，在充分吸收各方意见的基础上，经修订形成《2025版清单》，确定了以下的工作思路和原则：
一是坚持严的主基调，守牢生态环境安全底线。坚持“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，对涉及危害生态环境底线行为、法律法规明令禁止行为以及重点严厉打击的生态环境领域违法行为，不设依法不予处罚情形，体现法律威慑力。依法深入打好污染防治攻坚战，对影响大气、水、土壤环境质量的超标排污行为，不增设依法不予处罚情形。
二是坚持法治底线，探索包容审慎精细化监管。严格遵守《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》和生态环境保护相关法律法规规章的规定，以生态环境违法行为轻微、及时纠正、未造成环境危害后果或者危害后果轻微三个构成要件作为免罚条件，不创设、不突破。坚持过罚相当原则，重点厘清、细化了违法行为轻微的具体情形，防止“同案不同罚”。
三是坚持处罚与教育相结合，提升行政执法效果。对于不予处罚的轻微环境违法行为，生态环境部门要综合运用说服教育、劝导示范、指导约谈等方式，履行对当事人的教育义务，指导企业及时纠正违法行为、依法合规经营，确保免罚不免责。
四是坚持区域协同发展，推动长三角区域执法标准统一。2023年出台的《长三角清单》，取四地最大公约数，尽可能多地设定了不予处罚事项。本次修订深入梳理本市《2020版清单》与《长三角清单》的差异条款，对涉及建设项目、大气污染防治、噪声污染防治等领域的轻微违法情形，逐一对照长三角标准进行调整优化，确保本市在执法尺度、认定标准等方面与长三角区域保持高度一致。
三、主要内容
《2025版清单》设定的轻微违法行为涉及辐射安全管理、建设项目管理、大气污染防治、噪声污染防治、固体废物污染防治、环境监测管理、排放许可管理、新化学物质管理、环境管理制度9个生态环境领域，共13项。
（一）规范清单标题名称
按照《指导意见》中“依法制定、严格实施轻微违法行为依法不予行政处罚清单”的要求，将清单标题名称修改为《上海市生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》。
（二）区分轻微免罚与首违不罚情形
根据修订后的《中华人民共和国行政处罚法》和《生态环境行政处罚办法》，按照轻微免罚、首违不罚两类情形确定不予处罚情形。《2025版清单》中有轻微免罚情形2项，均为辐射安全管理领域；首违不罚情形11项，其中建设项目管理3项，大气污染防治2项（其中1项涉及排污许可管理），环境监测管理1项，噪声污染防治1项，固体废物污染防治1项，新化学物质管理1项，环境管理制度2项。
对于轻微免罚情形，按照《中华人民共和国行政处罚法》和《生态环境行政处罚办法》，明确要求违法行为轻微并及时改正，且没有造成危害后果。对于首违不罚情形，按照《中华人民共和国行政处罚法》和《生态环境行政处罚办法》，明确要求违法行为属于初次违法且危害后果轻微并及时改正。此外，将首违不罚的前提条件与生态环境损害赔偿制度相衔接，明确了履行生态环境损害赔偿责任作为及时改正的条件。
（三）与《长三角清单》内容衔接
为处理好本次修订工作与既有局行政规范性文件的关系，对已在《长三角清单》作出规定的情形，不再重复规定。一是对内容完全一致的情形进行删除。二是对内容虽然一致，但因新法实施以及法律适用范围不同等原因，对相关情形补充法律依据。
（四）补充完善《2020版清单》部分内容
对《2020版清单》4项情形进行了补充完善。一是对法律依据进行调整和完善（《2025版清单》第八项）。二是对部分不予处罚的条件进行了优化（《2025版清单》第十一至十三项）。根据执法实践，对未按要求粘贴识别标志的非道路移动机械，已向生态环境部门申报即满足首违不罚条件，不再要求申报后已经领取标志；明确排污单位未制定环保设施操作规程或者未按照规定及时报告环保设施暂停使用情况均为首违不罚的条件；排污单位违反环境管理台要求首违不罚的条件中，排除危险废物管理台账。
（五）拓展不予处罚情形内容
聚焦生态环境执法领域、高频处罚事项，结合执法实践需求，在《2020版清单》和《长三角清单》基础上，筛选确定5项不予处罚情形（《2025版清单》第一、二、七、九、十项）。
一是辐射安全管理领域2项（轻微免罚）。主要对未依法办理许可证变更手续、未按规定对辐射工作人员进行辐射安全培训两项环境违法行为予以规定。该两项行为主要违反生态环境程序性管理要求，未造成环境危害后果，采取轻微不予处罚，督促整改的方式，有利于企业积极落实环境主体责任。
二是环境监测领域1项（首违不罚）。主要针对未按照规定开展自行监测的环境违法行为，明确对监测频次缺失和监测因子遗漏两种情况，初次发现的不予处罚。
三是固体废物环境污染防治1项（首违不罚）。主要针对未按照国家有关规定制定危险废物管理计划或者申报危险废物有关资料的环境违法行为，初次发现的不予处罚。此外对该行为还设定了“逾期时间不超过30天”的免罚条件。
四是新化学物质领域1项（首违不罚）。主要针对未办理新化学物质环境管理备案的环境违法行为，限定了新化学物质年生产量或者进口量不足100千克并且只能用于科学研究，初次发现的不予处罚。
（六）其他不予处罚情形
对其他符合《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》等法律、法规、规章规定的不予行政处罚情形的生态环境轻微违法违规行为，依法不予行政处罚。
（七）不予处罚程序
对于发现的轻微环境违法行为，生态环境部门应当通过现场检查笔录、责令改正决定书等书面方式责令当事人立即改正或者限期改正违法行为，并做好执法过程记录。对于发现轻微环境违法行为不予行政处罚的，应当依据《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》规定的完成一般行政处罚活动的立案处罚流程。