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办理结果：解决采纳
公开属性：主动公开·全文
对市十五届人大二次会议
第0321号代表建议的答复
您提出的《关于加大对生态保护地区财政、政策支持力度的建议》收悉。首先，非常感谢您对本市生态补偿工作的关心和一贯支持。经与市生态环境局、市财政局、市农业农村委等部门认真研究，现将办理情况答复如下：
一、生态补偿机制的相关情况
生态补偿机制是指对维持和改善生态服务质量进行经济激励的组织安排，也就是生态效益补偿的具体运作模式。具体内容指在影响生态补偿的各主要因素的综合作用下，在生态服务市场中的各经济主体或利益相关者个人、企业、政府之间的内在联系和相互作用，通过他们之间的相互博弈，进而解决补多少、怎么补、谁补谁等问题以及由此而产生的责、权、利的格局。
从生态补偿价值量来看，通常有以下四种计算方式：
一是按提供生态服务的成本计算。提供生态服务的成本包括生态保护者的直接投入建设成本和机会成本。生态保护者为了保护生态环境，投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时，由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权，这一部分机会成本也应纳入补偿标准的计算之中。从理论上讲，提供生态服务的成本直接投入与机会成本之和应该是生态补偿的最低标准。
二是按生态受益者的获利计算。生态受益者没有为自身所享有的产品和服务付费，使得生态保护者的保护为没有得到应有的回报，产生了正外部性。为使生态保护的这部分正外部性内部化，需要生态受益者向生态保护者支付这部分费用。因此，可通过产品或服务的市场交易价格和交易量来计算补偿的标准。通过市场交易来确定补偿标准简单易行，同时有利于激励生态保护者采用新的技术来降低生态保护的成本，促使生态保护的不断发展。
三是按生态破坏的恢复成本计算。资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性减少等，直接影响到区域的水源涵养、水土保持、景观美化、气候调节、生物供养等生态服务功能，减少了社会福利。因此，按照谁破坏谁恢复的原则，需要通过环境治理与生态恢复的成本核算作为生态补偿标准的参考。
四是按生态系统服务的价值计算。生态服务功能价值评估主要是针对生态保护或者环境友好型的生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算。国内外已经对相关的评估方法进行了大量的研究。就目前的实际情况，由于在采用的指标、价值的估算等方面尚缺乏统一的标准，且在生态系统服务功能与现实的补偿能力方面有较大的差距，因此，一般按照生态服务功能计算出的补偿标准只能作为补偿的参考和理论上限值。
由于第二和第三种的生态价值量较难以计算，在本市相关政策研究过程中，我们往往采用第一种为主、第四种为辅的方式进行测算。
二、本市生态补偿的相关做法
为了落实国家关于生态补偿的有关要求，2009年，市政府出台了《关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》（沪府〔2009〕82号，以下简称《若干意见》），明确从公益林、水源地和基本农田入手，建立相应的生态补偿机制。为此，市财政局、市发展改革委、市农委、市绿化市容局和市环保局联合印发了《生态补偿转移支付办法》，明确建立生态补偿转移支付制度，将生态补偿纳入市级财政一般性转移支付框架。2011年，市相关部门对该办法进行了修订（沪财预〔2011〕49号）。
2016年，为贯彻落实国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号），结合本市生态红线划示工作，进一步完善市对区生态补偿转移支付办法，市相关部门再次修订《市对区生态补偿转移支付办法》（沪财预〔2017〕3号）。一是将湿地等其他重点生态区域纳入生态补偿转移支付范围。根据国家和本市的有关要求，结合本市生态红线范围和中央重点生态功能区转移支付范围，将国家重要湿地、上海市重要湿地以及《全国主体功能区规划》确定的本市国家森林公园等其他重点生态区域纳入市对区生态补偿转移支付范围。二是将经济果林纳入生态补偿转移支付范围。根据市政府的有关要求，考虑到经济果林是森林资源的组成部分，具有一定的生态价值，将桃、梨、柑橘、枇杷等纳入森林资源管理的特灌林纳入生态补偿转移支付范围。
生态补偿转移支付政策实施10年以来，市政府不断完善生态补偿转移支付政策措施，持续加大生态补偿转移支付力度，生态补偿转移支付资金始终保持大幅增长的态势，有效调动了各区生态建设和保护工作积极性，相关工作取得良好成效。一是增强了生态保护地区的财政保障能力。市对区生态补偿转移支付规模从2009年7.4亿元增加至2019年33.8亿元，年均增长17%。二是调动了各区生态建设和保护工作积极性。“十二五”期间，各区一等和二等基本农田占比提高了4.3个百分点，新建公益林22.5万亩，公益林资源总量稳步增长，一级养护林分比重上升到95%，森林覆盖率由2009年的12.58%提高到2018年的16.8%，水污染物新增削减量平均每年达4055吨。
三、关于代表建议的相关考虑
您建议要聚焦本市水源保护区，加快研究建立本市生态产品价值评估体系，确定补偿标准，精准补偿、落实有效，为水源地安全提供支撑。我们在前期生态补偿政策研究完善过程中已考虑了相关情况。2019年本市水源地生态补偿合计12.93亿元，其中青浦区4.64亿元，占全市35.9%，较去年增加3个百分点，为全市第一。上述转移支付资金占比等主要根据2018年全市一级和二级水源地保护面积和青浦区水源地面积以及相关保护情况确定的。同时我们已经委托华东师范大学的专家团队对水源地、林地等各类生态资源的生态价值体系进行研究。
与此同时，本市还研究出台了水源保护区内工业企业清拆关闭工作的补贴政策，既从根子上消除水源保护区内水污染环境事故的风险隐患，同时也在一定程度上缓解各相关区推进过程中的资金压力。
下一步，我们将进一步加大水源地生态补偿转移支付力度，特别是加大青西地区等重点生态区的支持力度，同时积极开展市域范围内跨流域横向生态补偿方案研究，加快形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制。同时我们还将通过农村综合帮扶等其他政策渠道加大对相关生态区和纯农地区农民的支持力度。
再次感谢您对本市生态补偿工作的关心和支持！
上海市生态环境局
2019年5月31日