环境法治建设是生态文明建设的重要内容和制度保障。党的十八届四中全会提出要用制度保护生态环境，强化生产者环保法律责任。习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出要用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行。我局作为本市环境保护的统一监督管理部门，加强环境规划、标准制定和执法工作，组织落实减排目标，严格实施环境管理制度，负责大气、水、固体废物、噪声等各类污染防治监督管理。近年来围绕加强环保立法、强化执法监管、创新管理制度、加强教育宣传等方面，不断提高法治政府建设保障，加强生态环境保护。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

（一）加强环保立法，完善环保法制体系

2018年，围绕保障污染防治攻坚战、深化行政审批改革和优化营商环境等工作，结合生态环境保护法律法规清理，本市进一步完善生态环保法律制度体系，完成了《上海市大气污染防治条例》（以下简称《大气条例》）、《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》（以下简称《九段沙管理办法》）修改，开展了《上海市实施<环境影响评价法>办法》（以下简称《环评法实施办法》）立法后评估并启动修改。

1.完善大气污染防治立法。聚焦PM2.5治理，2014年本市修订出台《大气条例》，加强了对大气污染的源头控制，细化了各领域的防治措施，构建了本市大气污染防治的基本制度体系，是本市开展大气污染防治工作的重要法律依据。但是，由于早于《大气污染防治法》《环境影响评价法》等国家环保法律修订，造成《大气条例》部分内容与上位法存在不一致。为落实全国人大《大气污染防治法》执法检查报告关于维护法制统一的要求，今年7月，市人大常委会将修改《大气条例》新增为2018年度立法正式项目，启动修改工作。此次修改，保留原法规的框架结构和篇章不变，重点聚焦两个方面：一是调整与上位法规定不一致的内容。全面对照上位法，修改调整与上位法不一致、不适应的内容，包括相关术语、管理制度、执法措施及法律责任。二是结合本市实际，落实国家有关要求。近年来，围绕大气污染防治攻坚战要求和《大气法》的实施，国家层面相继出台多部文件，包括“打赢蓝天保卫战行动计划”“排污许可管理办法”“规范机动车排放检验的意见”“建设项目竣工环境保护验收办法”等，对地方立法和实践工作具有重要意义。此次修法，也密切结合了国家有关文件要求和精神，同时围绕上海管理实际，对相关管理措施作了补充和完善，比如“错峰生产”措施入法，创设非道路移动机械识别标志制度。

2.修改《九段沙管理办法》。根据2017年修订的《中华人民共和国自然保护区条例》规定及九段沙湿地自然保护区已升格为国家家自然保护区的管理实际，启动《九段沙管理办法》修改工作。主要对保护区设立和调整的批准权限、进入保护区活动的审批事项、保护区内的行为限制及法律责任条款作了修改。

3.启动《环评法实施办法》修改。落实国家“放管服”改革要求，近年来，环境影响评价制度已发生了重大的改革。今年，以进一步优化营商环境为目标，经生态环境部批准，本市试点推进环评制度深化改革，已研究形成一揽子改革方案。为完善环评制度建设，我们及时对本市2004年制定的《环评法实施办法》开展了立法后评估。从实施效果看，《环评法实施办法》在进一步推进环境保护参与综合决策，促进本市总量减排和源头预防等方面发挥了重要的作用，基本实现了立法目的。但是，根据改革精神，对照上位法的具体规定，亟需对《环评法实施办法》中规定的相关制度进行修订。目前，我们已经研究形成了《环评法实施办法》草案，主要围绕优化环评制度和加强事中事后监管等方面进行修改。

（二）强化执法监管，创新执法体制机制

为落实最严格环境保护制度的要求，本市不断加强环境执法监管力度，提升执法实效，积极探索执法体制机制创新，环境质量得到明显改善。

1.加大环境执法力度。近年来，为适应新形势下环境保护管理工作要求，本市对环境违法行为保持铁腕执法态势，执法力度不断加大。一是行政处罚方面。进一步强化执法力度，并注重运用按日计罚、查封扣押、停产限产、移送公安机关行政拘留等执法新措施。2018年全市环保系统查处处罚案件3047件，处罚金额近5.3亿元，同比增长11.07%。其中，作出按日计罚8件，处罚金额2000余万元，实施查封扣押139件，限制生产、停产整治9件，移交公安部门行政拘留23件。二是强化环境刑事责任追究。建立健全行刑衔接机制，2018年，我局向公安部门移送涉嫌环境污染犯罪38件。

2.提升环境执法实效。本市环境执法工作以改善环境质量、强化环境安全为目标，落实“水、气、土”三大行动计划任务，聚焦重点领域，完善执法方式，持续开展专项执法行动，不断提升执法实效。一是执法内容上。大气方面，根据《打赢蓝天保卫战行动计划》等大气污染防治的新要求，聚焦能源、产业、建设等领域，着力推进挥发性有机物治理、扬尘污染控制等专项执法活动，加快推进大气污染防治工作。水方面，启动实施《本市水污染防治行动计划实施方案》，建立了环保、水务双牵头的市区两级联合推进机制。同时，围绕化工、涉重工业企业污水处理、城镇污水污泥处理处置、农村水环境治理以及畜禽养殖场整治等领域加强监管执法。土壤方面，近年来，市环保局会同市规土局、市农委等相关部门重点推进土壤污染防治体系的建设，试点推进南大、桃浦等重点区域的土壤污染治理修复工作，顺利开展全市潜在污染场地排查工作。二是执法方式上。注重采取跨区域联合执法、交叉执法等执法模式，推广非现场监管执法，充分利用在线监控、无人机等科技手段，发挥物联网、大数据等信息技术作用，探索“互联网+环境监察”智慧执法。通过近年来的努力，本市主要大气污染物得到有效控制，圆满完成国家各项考核任务指标。

3.创新执法体制机制。以《环保条例》的修订为契机，进一步明确管理职责，完善环境监管体制，完善“部门联合，市区联动”机制。一是构建“市-区-乡镇/街道”环保三级监管体系。做到重心下移、力量下沉重点落实乡镇、街道办事处的环保管理职责，明确乡、镇人民政府和街道办事处应当在相关部门的指导下，综合协调辖区内的大气、水、噪声等污染防治工作，及时报告环境污染问题，调解环境污染纠纷。同时结合工作开展的需要，为街镇环保干部发放环保执法证，落实其环保检查、发现报告义务。二是明确环保与相关部门责任分工。全面贯彻落实《上海市生态环境保护工作责任规定（试行）》，依托环保三年行动计划平台，进一步强化各部门环境保护的工作合力。三是完善联惩联治机制。做好长三角区域重点企业环境信用评价工作，及时向社会公布环保违法违规“黑名单”信息，并纳入全市企业征信平台，与绿色信贷、评奖评优等挂钩，进一步放大执法效应，形成联惩联治的长效机制。

（三）创新环保管理制度，优化环保监管模式

1.加强环保管理制度创新。一是再造环境管理流程。本市在《环保条例》修订时，将原来传统的环境管理六大环节：“环境影响评价、项目试生产、竣工验收、排污申报、排污许可、执法监管”改为“环境影响评价、排污许可、执法监管”三大环节，精简环境管理事项，优化管理流程，努力构建环评管准入、许可管排污、执法管落实的环境管理体系。二是探索环境监测服务社会化。本市地方性法规立法过程中，从法律层面明确了社会化机构从事环境监测的合法性，同时提出社会化机构向环保部门备案、具备相应资质等要求。目前已完成124家环境监测社会化服务机构的备案工作，基本满足政府与社会各类环境监测服务需求。

2.优化行政审批改革。为落实深化“放管服”改革要求，我局持续推进行政审批制度改革。一是精减审批数量。目前，我局行政审批事项从2004年前的51项调整为14项，减少近75%,现有的审批主要集中在环评、危险废物许可、辐射安全许可等环境安全和污染源头控制等领域。二是深入开展环评审批改革。在不断推进环评改革的基础上，今年我局根据生态环境部授权开展环评审批改革试点工作。坚持分类管理的思路，探索推行“规划环评+告知承诺”环评管理模式，加大规划环评和项目环评联动力度，推行告知承诺制审批方式。同时，进一步豁免一批环评，着力优化公众参与，提高审批效率。三是编制审批办事指南，推行清单式管理。我局所有行政审批事项均按照法律法规的要求编制了办事指南，进一步明确了适用范围、办理依据、审批条件咨询途径、投诉渠道等16项内容。同时不断更新行政权力清单，确保政务公开。

3.构建生态环境损害赔偿制度。根据国家部署，积极推进生态环境损害赔偿制度改革，着力构建生态环境损害赔偿制度，重点开展以下几方面工作。一是确立改革方向，形成本市实施方案。我局牵头，会同市政府法制办、市司法局、市规土局等部门开展了大量调研，起草形成《上海市生态环境损害赔偿制度改革工作实施方案》，市委、市政府联合印发《方案》。《方案》在国家总体框架和原则的基础上，对照《国家方案》授权地方细化的内容，进一步明确生态环境损害赔偿适用范围、责任主体、索赔主体、部门责任分工、赔偿解决途径等内容。二是完善制度体系，同步推进配套规定。方案起草过程中，我局加强与市高法院、市检察院、市司法局的沟通配合，同步推进损害调查、鉴定评估、修复评估、磋商要求、诉讼规则等配套规定的起草工作。基本构建了本市生态环境损害赔偿改革的制度框架，为强化生态环境损害责任追究、落实污染者环境治理和修复责任提供指导。三是加强生态环境损害鉴定评估能力建设。协同市司法局制定《环境损害司法鉴定机构登记评审工作方案》，加快推动鉴定评估机构专业化建设。目前，已完成4家申请机构的登记评审考察工作，同时注重对从事鉴定人员能力培训，加强鉴定评估专业队伍建设，提升生态环境损害赔偿改革能力保障。

（四）加强教育宣传，推进依法行政

1.完善领导干部学法用法制度。一是开展宪法专题学习活动。开展市环保局系统领导干部宪法专题学习活动，邀请相关宪法专家做《中华人民共和国宪法修正案》专题辅导报告。二是强化学法用法氛围。在本市环保系统领导干部专题培训班中开设置“环保法治与科技标准”专题，介绍近阶段环保法律法规变化情况，重点介绍新法、新规修订内容，进一步强调将法治思维融入日常管理。

2.建立健全法律顾问和公职律师制度。采取固定法律顾问单位和个案专家咨询的模式，邀请政府法律顾问参与我局政府立法、规范性文件的起草论证、重大行政决策制定等工作，针对行政复议、行政应诉案件以及疑难复杂行政执法案件召开行政执法专家咨询会，充分利用法治智囊，推动各项工作依法开展。目前，我局已经建立公职律师制度，发挥依法行政的参谋助手作用，不断夯实依法执政基础。

3.加强普法宣传工作力度。一是制定普法责任制清单。落实本市“谁执法谁普法”普法责任制落实，制定本部门普法责任清单，涉及9大类，向社会公布。二是对外开展多形式的新法新规宣传。组织市人大城建环保委、人大法工委、市政府法制办、市水务局等多家单位参加环保部召开的新《水污染防治法》实施座谈视频会，推进本市水污染治理。同时，通过集中培训、上门服务等方式为环保企业、各区环保局讲解《建设项目环境保护条例》等新法新规。

（二）存在的问题

目前在环保法治建设方面也发现存在一些问题:一是生产者主体责任落实不到位。实践中，由于措施手段的欠缺，环保法制宣传不够等原因，导致生产者环保主体责任意识不强、污染治理的主体责任未落实到位，依然存在企业污染、群众受害、政府买单的现象。二是环保执行难的问题。这是行政执法部门普遍面临问题，尤其是在责令停止生产等行为类的执行上，问题更为突出。本市与法院探索“裁执分离”模式，对行为义务类环保行政申请执行案件，由法院依法作出执行的裁定，属地政府组织实施执行。但从实际执行效果来看，仍需要法律层面提供制度保障。三是执法力量有待进一步加强。目前，本市的环境执法工作主要由市、区两级监察机构承担，共有环境执法人员400名左右，其中市环境监察人员60多名，区级监察支队平均只有20人左右。近年来，随着环保职能的不断增加，环保力量不足的问题逐步凸显，执法人员疲于应付信访、投诉等问题的处理，难以适应新形势下环境监管的要求。此外，也面临着执法装备不足的问题。

（三）2019年工作要点

2019年，我们将根据法治建设的总体要求，结合新形势下环保管理需要，重点从以下几个方面加强环保法治建设：

1.立法方面。2019年，根据立法总体规划，将围绕土壤污染防治、环评改革等领域，重点开展两项立法工作：一是开展土壤污染防治条例的立法调研。全面贯彻《土壤污染防治法》，结合本地实际，组织开展地方性法规的立法调研工作，进一步细化上位法规定，增强法律的操作性。二是修订《环评法实施办法》。对接国家和本市环评改革的要求，固化本市环评试点改革成果，组织完成《环评法实施办法》的修订工作。此外，对接机构改革等要求，厘清环保职责边界，配套修改相关法规文件，进一步建立健全地方生态环境保护法制体系。

2.执法方面。我局将在巩固执法效果的基础上，围绕环保中心工作，实行最严格的执法，持续形成铁腕执法的高压态势，加强运用按日计罚、限产停产、查封扣押、移送拘留等新手段、新措施，加大环境违法行为的打击力度。同时，加强队伍建设，结合机构改革，充实地方环保执法力量。进一步加强执法规范化建设，通过行政处罚案卷评查、规范自由裁量基准等方式，确保规范严格执法，提高执法水平。同时，建议国家加快行政法律法规及相关配套文件的制定进度，在执法程序方面有更多的指导和规范。

3.责任追究方面。在本市行刑衔接工作基础上，落实行政执法和刑事司法“无缝对接”，强化刑事责任追究。积极开展生态环境损害赔偿案例。全面落实本市生态环境损害赔偿改革实施方案要求，根据适用范围及赔偿启动情形，积极推进案例实践，让污染者承担应有的环境修复责任，确保受损环境得到及时有效修复，加快推进本市生态文明建设。同时，建议国家明确生态环境损害赔偿的法律地位，加快推进生态环境损害赔偿立法，统筹解决资金、诉讼等问题，为生态环境损害赔偿工作提供更多的法律支持。

4.普法宣传方面。进一步加强环保普法宣传力度，创新宣传方式，扩大覆盖范围，通过集中培训、上门服务、网络在线等方式向工业企业、园区管委会宣传环保法律法规要求，不断提升生产者的环保意识，推动其环境保护主体责任的落实。推进环保法律、法规走进基层，贴近群众，提高社会知晓度，充分发挥社会共治的作用，形成全民参与环境保护的良好氛围。