在国家要求规范涉企行政检查的背景下，各地生态环境部门正紧锣密鼓制定地方实施方案。有的问题讨论很激烈，例如既要查得少又要管得好，平衡点在哪里？地方制定实施方案，应作何考量？基层执法人员如何适应新要求？

 

上海市已悄然探路。

 

今年2月28日，上海市生态环境局印发《关于规范本市生态环境部门涉企行政检查实施方案》（以下简称《方案》）。上海市、区两级生态环境部门及其执法机构近日完成《方案》培训学习，相关措施已开始实施。

 

“这是一次执法工作体系的重塑，要重新回答‘谁来查、检查谁、查什么、怎么查’的问题。”上海市生态环境局执法总队总队长吴惠彪说。

 

 

规范涉企检查包含哪些范围？

 

《方案》于去年11月正式启动编制，虽然此前上海市从全市角度给出了工作框架，但作为生态环境部门实施方案的牵头制定者，上海市生态环境局执法总队一大队队长杨红军仍然感到千头万绪。

 

“得找到‘线头’，对一些我们忽略的习以为常的概念，需要重新定义。”杨红军面对的第一个问题就是，生态环境领域规范涉企检查的范围有多大。

 

监测工作算涉企行政检查吗？这是目前不少地方的争议焦点。

 

“生态环境监测工作是具有监督性的，如果监测到某企业超标排放，就要转交执法部门进行处罚，从这个角度来看，监测怎么不算行政检查呢？”杨红军说。

 

然而，《方案》最终并未将监测纳入。

 

事实上，生态环境监测是一门技术活，需要遵循相应的技术规范，对监测频次也有具体要求。同时，正因其较强的技术性，具体实施监测的不可能是同一批人，例如水、气、土分属不同专业。如果按照规范涉企行政检查的要求规范监测工作，实操难度较大。

 

杨红军说，经过与司法局反复沟通，最终决定监测工作不纳入《方案》。

 

那么，生态环境涉企行政检查，就是指执法检查吗？

 

“这样的认知有失偏颇。实际上，检查分为执法检查和监督检查。执法检查由执法部门依法执行，可能产生法律后果；监督检查的主体是业务处室，依据行政审批等事项开展检查。”同在一大队的朱杰是《方案》的主要起草者，他表示，原来的涉企检查划分并不细致，执法检查和监督检查混在一起。因此，在确定规范对象时，首先要把这二者区分开，再分别“立规矩”。

 

“3个月时间，经历了近百次修改。”朱杰回忆《方案》从制定到落地的过程，那些激烈讨论的画面历历在目。

 

“哪些应该规范，哪些不宜纳入，这个问题是值得‘吵’的，我们的判断标准是让《方案》可操作、符合实际情况。”确定好适用范围，杨红军和朱杰也理清了头绪。

 

入企检查频次怎么降？

 

2024年12月30日，国务院办公厅印发《关于严格规范涉企行政检查的意见》，第四部分专门对“最大限度减少入企检查频次”作出具体要求。

 

上海《方案》将这些要求进行细化，提出了8个指标，即减少涉企检查计划数、减少入企检查次数、减少现场检查内容、减少检查对企影响，提高有计划检查运用率、提高非现场检查率、提高跨部门联合检查率、提高检查问题发现率。

 

可以看出，“减少”至关重要。怎么减？

 

“我们把大量的精力用来重新梳理检查对象和检查事项，然后分类分级管理。”杨红军说。

 

 

检查谁，是《方案》编制组要回答的首要问题。

 

“以前我们谈生态环境检查对象，主要就是指污染源，但是随着近两年检查范围的扩大，第三方服务机构、移动源等都是检查对象。要不要纳入？”“‘散乱污’无证无照企业，也要纳入吗？这个问题存在不小的争议。”

 

杨红军说，经过反复斟酌，最终将近年来新增加的领域纳入《方案》，建立生态环境行政检查对象库。由于所有入库企业都要有统一社会信用代码，无证无照企业不具备入库条件，暂不纳入。

 

梳理好检查对象，接下来要做的就是分级管理。

 

依据《上海市生态环境信用评价管理办法》，上海市将检查对象划分为ABCD四个等级。将A级检查对象归入“无感监管”清单，即采用非现场检查方式，让企业感受不到监管痕迹；将B级检查对象按照5%的比例开展“双随机、一公开”抽查；将C级检查对象将抽查比例提高至20%；将D级检查对象按照100%比例开展检查。

 

“过去，一个化工厂出问题，可能所在片区的所有化工厂都要停业排查，这叫‘一人生病，全家吃药’。但现在，这种事情不允许再发生，即便是要检查，也要按照ABCD分级标准去查。”杨红军说。

 

据了解，建立“两库两清单”是上海市生态环境部门减少入企检查频次的主要抓手。除上述行政检查对象库和“无感监管”清单外，还有行政检查事项库和“无事不扰”清单。

 

以权责清单为基础，梳理生态环境涉企行政检查事项并通过全市统一综合执法系统备案，形成生态环境行政检查事项库。其中规定，对未经备案的检查事项，不得开展行政检查。

 

对这些检查事项实施分类管理。对于问题发生率低、投诉举报量少、危害后果轻微、通过非现场检查可以实现监管目标的低风险事项，列入“无事不扰”检查事项清单，原则上不主动开展现场检查。

 

检查事项繁多，如何统筹？

 

多头检查、重复检查是此次规范涉企行政检查要解决的重点问题。

 

今年1月23日，生态环境部印发《关于进一步规范生态环境执法 助力优化营商环境的意见》指明工作方向，要求加强现场检查的协调统筹，对照权责清单，科学制定检查计划，实现一次进门“一查清”。

 

 

检查事项繁多，如何统筹？检查计划怎么制定才算科学？一次进门怎么才能做到“一查清”？对于上海市生态环境执法人员来说，今年检查企业有一项新变化：亮检查码。这是在实操层面落实检查任务统筹的有效方式。

 

在上海化工区高桥石化公司，企业负责人扫码，就能看到当天有8项检查任务，涉及地下水、废气排放等。“像今天这么多检查事项，以往至少要来检查3次，现在一次就完成了，我们可以有更多精力投入到安全生产中。”企业负责人表示。

 

这么多检查事项是如何实现“打包”的？这要从检查计划的制定说起。

 

在上海，市生态环境局根据管理与执法需求，编制市级生态环境年度行政检查计划。各区级生态环境部门在市级计划基础上，结合属地实际，编制区级生态环境年度行政检查计划。

 

市、区两级生态环境部门及其执法机构再根据年度计划和月度工作需要，进一步细化月度行政检查计划，明确检查事项、检查依据、检查主体、检查对象、检查方式、检查项目等内容。无特殊情况，月度计划不得安排年度计划外任务。

 

杨红军表示，所有计划都要备案。“备案的目的是接受司法局审查，看这些计划是否有法律依据，审查之后系统会生成备案码，这是检查码的‘前身’。只有获取备案码后，检查人员才能在启动现场检查前申领检查码。此时企业负责人会很快收到消息，检查单位、人员姓名、检查事项等信息一目了然。”杨红军说。

 

检查码由上海市司法局统一发放，意味着司法局掌握着全市涉企行政检查的信息，可以据此实施统筹，在上海，这项工作叫“撮合”。

 

比如生态环境部门申请了A企业的检查码，其他部门也想申请同一家企业的检查，系统会马上提醒，生态环境部门已申请检查，是否要“撮合”，即跨部门联合检查。如若不同意，需要填写理由，经司法局同意方可实施检查。

 

朱杰表示，统筹分为不同维度。纵向来看，市、区之间，检查结果互认。比如，市生态环境部门已经检查了A企业，区生态环境部门也要查这家企业，但有了市级检查结果，就不必重复检查。

 

横向来看，除了跨部门“撮合”，还有监督检查和执法检查统筹，如果对同一检查对象有计划内任务，原则上每年只查一次。

 

除了有计划检查，《方案》还创新提出触发式行政检查，主要针对信访举报等随机突发情况开展检查。如果触发式行政检查可以与检查计划任务统筹实施的，应当合并开展现场检查。

 

此外，为了实现“综合查一次”，上海开展以排污许可为核心的综合式行政检查。在朱杰看来，排污许可是一张把相关管理要求和执法要求融合在一起的证，可以把原本需要单独开展的专项检查统筹在一起，实现一码进门“一查清”。

 

如何实现检查数量下降、问题发现率提升？

 

《方案》提出的8个指标中，后4个都是提高，其中有一项提高检查问题发现率。同时提出，用2年—3年时间，实现全市生态环境部门涉企行政检查数量明显下降，行政检查质效明显提升。

 

数量降下来，问题发现率却要提上去，不矛盾吗？

 

“我们的大前提是有效监管，减少的是无效检查。”吴惠彪表示，以往量大面广的检查，发现的问题数是不少，但问题发现率却在降低，因为是低效检查。“原来我们有时候以结果为导向，关注处罚率、处罚金额，如今非现场检查率、检查问题发现率等成为效能评估指标。提高问题发现率而不是问题发现数，就是为了倒逼执法质效提升。”

 

 

“《方案》保护的是守法经营的企业，对于严重违法企业，执法者的眼里揉不得沙子，公正严明执法本身就是打击‘劣币驱逐良币’现象，助力优化营商环境。”杨红军说，基于这样的考量，《方案》增设了风险兜底规定。

 

记者注意到，在检查对象分级部分，《方案》中出现了一个表述：信用+风险原则。

 

“有些企业信用很好，比如一些大型化工类企业，如果单纯以信用评价来分级，会存在很大的监管风险。”朱杰介绍，《方案》对分级中被列入《上海市环境监管重点单位名录》内的，以及有其他特殊监管要求的检查对象，按照相应管理要求组织检查。“有针对性地检查，这样问题发现率反而会提高。”

 

《方案》还标明了事后补充申领检查码的情形。例如针对涉及刑事犯罪，涉嫌存在偷排、偷倒固体废物，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据或者不正常运行污染防治设施等逃避监管方式排放污染物等的紧急检查任务。

 

“如果企业逃避监管违法排污，执法部门不可能给企业发检查码提前告知，增设事后领码规定是为了确保违法行为及时被发现并阻止。”杨红军表示，制定地方实施方案，一定要考虑可操作性。

 

基层执法人员如何适应新要求？

 

“现场检查比重下降，非现场检查就要发挥更大作用。”多位基层执法人员表示。

 

 

上海市生态环境局执法总队七大队队长姚有为负责对上海化工区的执法检查工作，他表示，现在去检查企业，可能一次性要查十几项内容，执法人员在现场检查之前要做大量准备工作，例如掌握企业信息、分析在线监测数据等。“我们希望通过综合分析比对，提前锁定一些可能的问题，这样去现场检查会更有针对性，效率也会更高。”

 

“综合查一次，在完成检查任务的同时还要确保不遗漏问题。如果问题查不出来，今年可能没有机会再查。如果该查的问题没查到，执法人员还要被追究责任。所以我们必须要珍惜检查一次的机会，这也倒逼地方生态环境部门在智慧执法监管方面加大力度。”在杨红军看来，今年的智慧执法监管建设要更实，要求要更高。例如要考评大数据到底能分析出多少问题、有多少有效线索。

 

“我们还是希望AI能给予执法工作更多支撑，例如把不同层级、不同要素部门之间的管理平台打通，相关数据共享，通过比对可以发现更多问题。”杨红军坦言。

 

在基层工作的上海市青浦区生态环境局执法人员江晓琼和同事们正在积极适应新形势新要求。“检查码制度非常受企业欢迎，也可以优化配置执法资源。同时，我也感受到了压力，在检查前期的准备工作中，很需要‘最强辅助’，如果数据分析能够更加精细、提供更多信息就好了。”江晓琼说。

 

据悉，上海正在制定智慧执法监管两年行动计划，每年的任务都要求落实落细。

 

接受采访的基层执法人员都表示，当前的要求对于基层执法人员来说有挑战性。执法人员要转换思路 ，增强责任意识，主动提升自身业务能力，正确认识规范涉企行政检查。

 

“规范涉企检查如同修剪一棵树，去除不必要的枝杈，主干才能向上生长，而这个主干就是检查质效 。”吴惠彪期待《方案》落地见效，并在实践中得以完善。

 

 

来源：中国环境